修訂后的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（以下簡稱《條例》）日前經(jīng)國務(wù)院令公布，將于2017年10月1日起施行。與現(xiàn)行《條例》相比，新《條例》內(nèi)容變動較大，其中之一就是新增了建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件不予批準(zhǔn)的5種情形，首次將環(huán)境影響評價文件“不予批準(zhǔn)”要求納入法律范疇，是對我國環(huán)境影響評價管理多年工作的梳理、總結(jié)和集成，集中體現(xiàn)了“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的根本要求。

一、“不予批準(zhǔn)”情形規(guī)定對強(qiáng)化環(huán)境管理具有重要意義

一是有利于提高各級環(huán)境影響評價審批執(zhí)行力。新《條例》實施后，對于是否批準(zhǔn)建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件不再是自定規(guī)則、自行理解。“不予批準(zhǔn)”將有法可依、有據(jù)可循，各級環(huán)境保護(hù)部門可以利用這個“殺手锏”，依法審批、按章辦事，嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)，不再因無法律依據(jù)而陷入左右為難、進(jìn)退維谷的尷尬境地。

二是有利于統(tǒng)一評判建設(shè)項目環(huán)境可行性。“不予批準(zhǔn)”情形規(guī)定為各方提供了一把尺子、一個標(biāo)桿，一把尺子丈量，一個標(biāo)桿評判，尺度一樣、規(guī)則一樣、標(biāo)準(zhǔn)一樣、結(jié)果也應(yīng)一樣。對于環(huán)境保護(hù)部門，這把尺子是底線，若突破底線，環(huán)境影響評價文件將不予批準(zhǔn)；對于建設(shè)單位，這把尺子是門檻，若不合格，項目將被擋在門檻之外；對于社會公眾，這把尺子是標(biāo)準(zhǔn)，大家可以監(jiān)督審查結(jié)果。

三是有利于落實“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的要求。改善環(huán)境質(zhì)量的重要任務(wù)就是解決老問題，控制新影響。新《條例》與《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于總量控制相關(guān)要求、《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理的通知》（以下簡稱《加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理通知》）關(guān)于環(huán)境影響評價文件不予審批要求一脈相承，相互呼應(yīng)，集中體現(xiàn)了改善環(huán)境質(zhì)量的核心思想，強(qiáng)化了環(huán)境目標(biāo)管理和污染防治要求。

四是有利于提高環(huán)境影響評價管理整體效能。有了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各相關(guān)方均應(yīng)對建設(shè)項目的環(huán)境可行性把關(guān)，屬于所列情形的，建設(shè)單位、環(huán)境影響評價單位應(yīng)優(yōu)化項目布局、規(guī)模，或者強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)措施，使建設(shè)項目具有環(huán)境可行性。審批部門、評估機(jī)構(gòu)也易出具審查和評估意見，提高了各環(huán)節(jié)環(huán)境影響評價工作效率。

二、“不予批準(zhǔn)”情形規(guī)定緊扣“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的要求

一是各情形有機(jī)聯(lián)系、內(nèi)在統(tǒng)一，緊扣環(huán)境質(zhì)量這個主題主線。情形一以法律法規(guī)和法定規(guī)劃為根本，強(qiáng)調(diào)行業(yè)管理與控制管制。情形二以改善環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)管理和污染物總量管控的要求。情形三以達(dá)標(biāo)排放為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)新污染源防控。情形四以減少污染物存量為原則，強(qiáng)調(diào)“以新帶老”，解決現(xiàn)有環(huán)境問題。情形五以提高環(huán)境質(zhì)量為基本，強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評價文件是評判建設(shè)項目環(huán)境可行性的依據(jù)。各種情形既各自獨立、自成體系，又相互聯(lián)系、目標(biāo)統(tǒng)一。五種情形猶如五條輔線，相互穿連、有機(jī)銜接，緊扣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的主題，緊繞“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的主線。無論強(qiáng)化行業(yè)管理、空間管制，還是強(qiáng)化“老源”治理、“新源”控制，都是為了加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，改善環(huán)境質(zhì)量。

二是各情形相互支撐、互為保障，共同推進(jìn)落實“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的目標(biāo)任務(wù)。情形一突出了項目建設(shè)的合法合規(guī)性，反映了環(huán)境保護(hù)部門及產(chǎn)業(yè)、行業(yè)部門對建設(shè)項目的準(zhǔn)入要求，體現(xiàn)了國家和地方優(yōu)化空間布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、化解過剩產(chǎn)能的迫切要求，這些要求將提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，控制新增污染物排放，加強(qiáng)現(xiàn)有問題整改。情形二體現(xiàn)了國家改善環(huán)境質(zhì)量的嚴(yán)格要求和堅定決心，反映了近期環(huán)境影響評價管理的重點任務(wù)。改善環(huán)境質(zhì)量，既要從行業(yè)上管理，也要從空間上管制；既要對新污染源采取最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，也要對現(xiàn)有污染源進(jìn)行控制和削減。情形三強(qiáng)調(diào)了污染防治措施的有效性，既是必要措施，也是有效措施，這是控制和降低環(huán)境影響、預(yù)防和減緩生態(tài)破壞、改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施之一。情形四強(qiáng)化了“去存量”環(huán)境管理要求，這是近期改善環(huán)境質(zhì)量的重要工作，“去存量”既是改善環(huán)境質(zhì)量的需要，也是為“新源”騰空間的需要。情形五可能影響審批部門對項目建設(shè)可行性的基本判斷，從而加重改善環(huán)境質(zhì)量的壓力。

三是各情形承前（內(nèi)容上）啟后（制度上）、凝聚合力，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。新《條例》中“不予批準(zhǔn)”情形與環(huán)境影響評價工作之前一系列相關(guān)要求是一脈相承的。首先，自2002年《環(huán)境影響評價法》頒布后，“環(huán)境影響評價風(fēng)暴”、四個“一律不批”、“區(qū)域流域限批”、《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于總量控制相關(guān)要求、《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》關(guān)于嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入要求、《加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理通知》關(guān)于環(huán)境影響評價文件不予審批要求，以及近年來印發(fā)的14個行業(yè)環(huán)境影響評價文件審批原則等，都對環(huán)境影響評價文件不予審批情形進(jìn)行了繼承發(fā)展式的闡述。其中，《加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理通知》提出“建立‘三掛鉤’機(jī)制”，其不予審批要求既有與新《條例》同曲同工之處，又有異曲同工之處。其次，《環(huán)境保護(hù)法》、“氣十條”、“水十條”、“土十條”等對特殊區(qū)域和部分行業(yè)的污染物特別排放限值提出了要求，生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)政策、主體功能區(qū)規(guī)劃等對產(chǎn)業(yè)的空間環(huán)境準(zhǔn)入提出了要求，這些都與新《條例》互為補(bǔ)充。再者，“不予批準(zhǔn)”關(guān)于“老源”、“新源”的要求強(qiáng)化了環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的有機(jī)銜接。新《條例》既融入現(xiàn)有文件“不予審批”內(nèi)容，又對接現(xiàn)有環(huán)境管理相關(guān)制度，將相互促進(jìn)，共同推進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。

三、層層把關(guān)是落實“不予批準(zhǔn)”要求的關(guān)鍵

一是建設(shè)單位要把好初端關(guān)。建設(shè)單位是項目建設(shè)的責(zé)任主體，要結(jié)合各地生態(tài)保護(hù)紅線劃定及其要求，對項目選址、選線、布局的環(huán)境可行性進(jìn)行初步判斷；結(jié)合所屬行業(yè)相關(guān)政策規(guī)劃，對項目建設(shè)規(guī)模、工藝、開采方式等進(jìn)行初步判斷。綜上初步判斷項目建設(shè)的環(huán)境可行性，以便及時優(yōu)化調(diào)整。

二是環(huán)境影響評價單位要把好綜合關(guān)。環(huán)境影響評價單位應(yīng)結(jié)合前四種情形，對建設(shè)項目的環(huán)境可行性進(jìn)行明確判斷。通過解讀相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、法定規(guī)劃等，判明建設(shè)項目選址、選線、布局、規(guī)模的環(huán)境合理性；通過環(huán)境影響預(yù)測，評價建設(shè)項目環(huán)境影響及環(huán)境風(fēng)險，判明環(huán)境影響的可接受性；結(jié)合環(huán)境影響預(yù)測和區(qū)域改善環(huán)境質(zhì)量要求，提出最佳可行的污染防治技術(shù)和環(huán)境影響減緩措施，綜合判斷項目建設(shè)的環(huán)境可行性。

三是評估機(jī)構(gòu)要把好重點關(guān)。新《條例》將技術(shù)評估納入其中，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)為購買服務(wù)的環(huán)境保護(hù)部門提供科學(xué)客觀的技術(shù)支持，嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)口。結(jié)合所列情形，重點評估建設(shè)項目的環(huán)境可行性、環(huán)境影響分析預(yù)測的可靠性、環(huán)境保護(hù)措施的有效性、環(huán)境影響評價結(jié)論的科學(xué)性。通過技術(shù)評估，或得出建設(shè)項目是否環(huán)境可行的結(jié)論，或得出無法判斷建設(shè)項目是否環(huán)境可行的結(jié)論。

四是環(huán)境保護(hù)部門要把好終端關(guān)。環(huán)境影響評價審批是環(huán)境影響評價最后一道關(guān)口，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)立足“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，綜合環(huán)境影響評價結(jié)論和評估意見，基于所列情形，最終判明建設(shè)項目是否環(huán)境可行，采取的環(huán)境保護(hù)措施是否可靠有效。凡是符合所列五種情形的，應(yīng)不予批準(zhǔn)該環(huán)境影響評價文件。（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心 劉磊）

來源：國務(wù)院法制辦 中國政府法制信息網(wǎng)

注：條例中不予審批情形

第十一條　建設(shè)項目有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表作出不予批準(zhǔn)的決定：

（一）建設(shè)項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃；

（二）所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)項目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求；

（三）建設(shè)項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達(dá)到國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者未采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞；

（四）改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；

（五）建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價結(jié)論不明確、不合理。